English (United Kingdom)

ปฎิทินข่าวประชาสัมพันธ์

 

Notepad-Bloc-notes-icon

ถ้าท่านสนใจทำวิจัย หรือเสนอหัวข้อวิจัย สามารถส่งข้อความมาที่อีเมล
This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it

 

จำนวนผู้เยี่ยมชม

mod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_countermod_vvisit_counter
mod_vvisit_counterToday25
mod_vvisit_counterYesterday31
mod_vvisit_counterThis week56
mod_vvisit_counterLast week230
mod_vvisit_counterThis month834
mod_vvisit_counterLast month1190
mod_vvisit_counterAll68667

ผู้เข้าเยี่ยมชม (20 นาทีก่อน) : 2
Your IP: 192.168.5.254
,
Today: Oct 23, 2017
Home กลุ่มงานวิจัยการบริหารจัดการที่ดิน ปัญหาและอุปสรรคการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ ศึกษากรณีกฎหมายและ แนวทางปฏิบัติในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดให้เช่า

ผลงานวิจัย

ปัญหาและอุปสรรคการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ ศึกษากรณีกฎหมายและ แนวทางปฏิบัติในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดให้เช่า PDF Print E-mail
กลุ่มงานวิจัยการบริหารจัดการที่ดิน

ปีพุทธศักราช 2551

ว่าที่ ร.ต.วาสิทธิ์  นนทสิน
นายชรินทร  เข็มราช

            ที่ราชพัสดุอันประกอบไปด้วย สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ ของแผ่นดินโดยเฉพาะ และทรัพย์สินแผ่นดินประเภทธรรมดา เป็นอสังหาริมทรัพย์ของรัฐ ที่ถือกรรมสิทธิ์โดยกระทรวงการคลัง และบริหารจัดการโดยกรมธนารักษ์ ในพื้นที่ประมาณ 12.5 ล้านไร่ จัดให้ส่วนราชการต่างๆ ใช้ประโยชน์ในทางราชการเป็นภารกิจหลัก ที่เหลืออีกบางส่วนนำไปจัดหาผลประโยชน์ ก่อให้เกิดรายได้เข้างบประมาณแผ่นดิน เป็นภารกิจรอง ในอดีต การนำที่ราชพัสดุที่ยังมิได้ใช้ประโยชน์ในทางราชการไปจัดหาผลประโยชน์ไม่เน้นค่าตอบแทนในเชิงเศรษฐกิจ วิธีการไม่ยุ่งยากซับซ้อน เป็นการมุ่งสงเคราะห์ผู้เช่าและรักษากรรมสิทธิ์ที่ดินไว้ จำนวนกฎหมาย ระเบียบ และหลักเกณฑ์ที่ใช้บังคับมีเพียงเล็กน้อย ซึ่งเป็นไปตามสภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้น แต่ปัจจุบัน ปัญหาและอุปสรรคที่มีผลต่อการจัดหาผลประโยชน์จากที่ราชพัสดุเกิดจากหลายปัจจัย เช่น ด้านกฎหมายหลัก กฎหมายรอง มติคณะรัฐมนตรี มติคณะกรรมการที่ราชพัสดุ นโยบายของรัฐบาล การโต้แย้งอำนาจบริหารจัดการจากส่วนราชการต่างๆ การโต้แย้งกรรมสิทธิ์และบุกรุกเข้าครอบครองใช้ประโยชน์โดยภาคเอกชน เป็นปัญหาที่กระทรวงการคลังและกรมธนารักษ์ต้องเร่งจัดหากลยุทธ์ต่างๆ มาบริหารจัดการที่ราชพัสดุให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดต่อไป

 

หลักการและเหตุผล

            พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518 แม้จะมีบทบัญญัติเพียง 12 มาตรา แต่ก็ถูกใช้เป็นฐานอำนาจในการบริหารจัดการที่ราชพัสดุมาร่วม 30 ปี มีองค์กรของรัฐ คือ กระทรวงการคลัง รับผิดชอบการบริหารจัดการผ่านกรมธนารักษ์ มีคณะกรรมการ ที่ราชพัสดุเป็นผู้กำหนดนโยบาย หลักเกณฑ์และวิธีการปกครองดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์ โดยคณะกรรมการมีที่มาจากผู้บริหารระดับสูงของกระทรวงและ กรมที่เกี่ยวข้องกับที่ราชพัสดุ ทำให้กระทรวงการคลังมิใช่องค์กรของรัฐเพียงแห่งเดียว ที่มีบทบาทต่อที่ราชพัสดุ ทั้งนี้ เพราะได้มีการนำแนวทางหรือมติของคณะกรรมการ ที่ราชพัสดุไปออกกฎหมายลำดับรองในลักษณะกฎกระทรวง ระเบียบ คำสั่ง หนังสือเวียน ใช้เป็นแนวทางจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ เป็นลำดับมาจนถึงปัจจุบัน

             สำหรับปัญหาและอุปสรรคการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุที่กำลังจะศึกษานี้ จะมุ่งเน้นไปที่การค้นหาวิธีการที่ว่า ทำอย่างไรจึงจะเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุได้อย่างเป็นรูปธรรม ทำอย่างไรกระทรวงการคลังและกรมธนารักษ์จะมีวิธีการหรือแนวทางปฏิบัติรูปแบบใหม่ๆ อันจะนำไปสู่ความสำเร็จซึ่งเป็นเป้าหมาย ในการบริหารทรัพย์สินภาครัฐให้ทัดเทียมกับนานาอารยประเทศที่พัฒนาแล้วได้ ปัญหาในอดีตของการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ เท่าที่ผ่านมาและเป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปของเจ้าหน้าที่รัฐที่ยกเป็นตัวอย่างได้คือ ขาดบุคลากรที่มีความรู้ความชำนาญ ด้านการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ ขาดความพร้อมและความเหมาะสม ด้านตัวบทกฎหมาย หรือแนวทางปฏิบัติที่จะนำไปขจัดปัญหาและอุปสรรคต่างๆ แม้ในปัจจุบัน พ.ศ.2550 การจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุก็ไม่มีความแตกต่างไปจากอดีตที่ผ่านมามากนักไม่ว่าจะมองในด้านใด การจัดหาประโยชน์ที่ราชพัสดุก็ยังห่างไกลจากการบรรลุเป้าหมาย ที่เรียกว่า เต็มประสิทธิภาพได้

          ปัญหาหลักเกี่ยวกับการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุที่อยู่ภายใต้การดำเนินการของ เจ้าหน้าที่จัดผลประโยชน์ของกรมธนารักษ์ เกิดจากหลักเกณฑ์และวิธีการที่ยึดถือปฏิบัติกันมา แต่เดิม ส่วนผู้บริหารระดับสูงของกรมธนารักษ์ก็พยายามนำที่ราชพัสดุไปตอบสนองนโยบาย ของรัฐบาลในแต่ละยุคสมัย โดยขาดความต่อเนื่องและจริงจัง หรือนำเสนอแนวทางใหม่ ในการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ ประเด็นที่สำคัญที่ถูกมองข้ามตลอดมา คือ การกำหนดนโยบาย โดยผ่านการรวบรวมสภาพปัญหาจากระดับผู้ปฏิบัติงานที่พบปัญหาและอุปสรรค อันเนื่องมาจากการจัดให้เช่าอย่างครบถ้วนหรือขาดผู้ทำการศึกษาวิจัยอย่างลึกซึ้ง ดังนั้น จึงเป็นปัญหาสำคัญที่ควรจะมีเอกสารทางวิชาการด้านการจัดหาประโยชน์จาก ที่ราชพัสดุขึ้น เพื่อใช้ประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายและริเริ่มวิธีการในการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุแบบใหม่ เพื่อให้มีโอกาสที่จะบรรลุตามวิสัยทัศน์และพันธกิจของกระทรวงการคลัง ที่กำหนดว่า “บริหารทรัพย์สินของภาครัฐเพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มและเป็นประโยชน์ต่อรัฐและประชาชนอย่างเหมาะสม”

วัตถุประสงค์

  1. เพื่อศึกษาสภาพปัญหาการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุด้วยการจัดให้เช่า ที่อยู่ภายใต้การบริหารจัดการของกรมธนารักษ์
  2. เพื่อศึกษากฎหมายและแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุในปัจจุบันที่ส่งผลกระทบต่อการจัดหาประโยชน์อย่างมีประสิทธิภาพ
  3. เพื่อสรุปและเสนอแนะแนวทางที่เหมาะสมกับการจัดหาประโยชน์ จากที่ราชพัสดุให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายเกี่ยวกับที่ราชพัสดุให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อรัฐ

ขอบเขตการศึกษา

            ศึกษาวิเคราะห์ข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่เป็นปัญหาและอุปสรรคในการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ ด้วยการจัดให้เช่าภายใต้การดำเนินการของกรมธนารักษ์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

วิธีการศึกษา

  1. ศึกษาค้นคว้าข้อมูลจากเอกสารสิ่งพิมพ์ที่เกี่ยวข้องกับที่ราชพัสดุ ไม่ว่าเอกสารทั่วไป วารสาร หนังสือ เอกสารที่เกิดจากการปฏิบัติงานจริงของเจ้าหน้าที่ จัดผลประโยชน์ เฉพาะกรณีที่เกิดปัญหาและอุปสรรค
  2. ศึกษาค้นคว้าข้อมูลจากเอกสารทางวิชาการเกี่ยวกับการจัดหาประโยชน์ของที่ดินรัฐในต่างประเทศ
  3. ลงพื้นที่สัมภาษณ์ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุ รวมถึงผู้รับผิดชอบการจัดให้เช่าที่ดินของรัฐโดยองค์กรอื่นๆ ที่มีลักษณะใกล้เคียงกับการจัดให้เช่าของ กรมธนารักษ์

ผลการศึกษา

            ที่ราชพัสดุในปัจจุบันที่มีอยู่ประมาณ 12.5 ล้านไร่ ภายใต้การบริหารจัดการของ กรมธนารักษ์สังกัดกระทรวงการคลัง เพื่อรองรับภารกิจหลัก คือ การจัดให้ส่วนราชการในระบบราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น รวมถึงองค์กรอื่น ๆ ของรัฐ ได้ใช้ประโยชน์ในราชการ นอกจากนี้ ยังมีที่ราชพัสดุอีกบางส่วนที่จัดไว้รองรับภารกิจรองที่สืบทอดมาตั้งแต่ในอดีต นั่นคือการจัดหาประโยชน์เพื่อนำรายได้เข้าเป็นงบประมาณแผ่นดินในแต่ละปี เนื้อหาของงานวิจัยฉบับนี้มีส่วนประกอบที่เริ่มต้นจากบทที่ 1 ซึ่งได้นำเสนอสภาพปัญหาทั่วไปเกี่ยวกับการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุตั้งแต่ในอดีตที่มีการรวบรวมไว้ที่กระทรวง พระคลังมหาสมบัติ จนกระทั่งมาถึงสภาพปัญหาปัจจุบัน ภายใต้กระทรวงการคลังโดยได้ หยิบยกประเด็นปัญหาต่าง ๆ ให้เห็นพอสังเขปตามลักษณะบทนำของงานวิจัยทั่วไป ส่วนในบทที่ 2 จะกล่าวถึงที่มาและรูปแบบของการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุโดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับความหมาย ยุคต่าง ๆ ของการจัดหาประโยชน์ แนวคิดหลักการ รูปแบบการจัดหาประโยชน์ในลักษณะที่ต่างกันไป ส่วนบทที่ 3 จะกล่าวถึงกฎหมายและแนวทางปฏิบัติในการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุที่มีใช้บังคับตั้งแต่อดีตเป็นต้นมา ซึ่งจะประกอบไปด้วยกฎหมายหลัก กฎหมายรอง หนังสือเวียน แนวทางปฏิบัติ นโยบายรัฐบาล มติคณะรัฐมนตรี มติคณะกรรมการที่ราชพัสดุ คำวินิจฉัยคณะกรรมการกฤษฎีกา คำพิพากษาของศาล

            ปัญหาการจัดหาประโยชน์ด้วยการจัดให้เช่าที่เกิดขึ้นแล้วในอดีตตั้งแต่เริ่มมีที่ราชพัสดุนั้นปรากฏว่า ปัญหาเรื่องการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุด้วยวิธีการจัดให้เช่านั้น มีประเด็นหลัก ๆ ได้แก่ ปัญหาการรวบรวมที่ราชพัสดุได้จำนวนน้อย ขาดความร่วมมือจากส่วนราชการอื่นที่ครอบครองไว้ ขาดเอกสารหลักฐานทางทะเบียน ขาดบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ ขาดรูปแบบการจัดให้เช่าที่มีประสิทธิภาพ รวมถึงข้อจำกัดด้านอัตราค่าเช่าที่ไม่สามารถกำหนดให้สูงขึ้นได้ ปัญหาเหล่านี้พิจารณาได้จากตารางที่แสดงสถิติที่นำเสนอไว้แล้วในบทที่ 1 ซึ่งจะส่งผลต่อรายได้ที่รวบรวมไว้ในแต่ละปี เมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนเนื้อที่ของ ที่ราชพัสดุที่จัดให้เช่า นอกจากนี้ ยังมีการโต้แย้งในเรื่องอำนาจบริหารจัดการที่ราชพัสดุระหว่างกระทรวงการคลังกับกระทรวงมหาดไทยและหน่วยงานในสังกัดที่มีความเห็นต่างกัน โดยเฉพาะในเรื่องสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 ซึ่งประกอบไปด้วย ที่รกร้างว่างเปล่าที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน และที่ซึ่งใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ปัญหาเหล่านี้ถูกเสนอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาต้องวินิจฉัยในหลายกรณี และเป็นตัวอย่างให้ส่วนราชการอื่น ๆ หาช่องทางโต้แย้งในลักษณะเดียวกันโดยพยายามที่จะจำกัดอำนาจบริหารจัดการของกระทรวงการคลังไว้เฉพาะทรัพยสินของแผ่นดินประเภททรัพย์สินธรรมดาเท่านั้นที่จะเรียกว่าที่ราชพัสดุ ทำให้สภาพการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุในระยะที่เริ่มต้นจำกัดไว้ในวงที่แคบ ๆ ดังที่ปรากฏตามเอกสารทางวิชาการที่ยกมาอ้างถึงไว้แล้ว เช่น หากที่ดินตั้งอยู่ในแหล่งที่มีความเจริญในเขตเมือง ก็มักจะจัดหาประโยชน์ด้วยการจัดสร้าง “ห้องแถว” เก็บค่าเช่าในอัตราที่ต่ำที่สุด หรืออาจจะอนุญาตให้เทศบาล สุขาภิบาลในท้องที่นั้น ๆ เช่าที่ดินในราคาถูกเพื่อนำไปจัดให้เอกชนเช่าช่วงปลูกสร้างอาคารพาณิชย์โดยที่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มิได้เป็นผู้ดำเนินการแต่อย่างใด ส่วนการจัดหาประโยชน์ในลักษณะอื่น ๆ เช่น การให้เช่าเพื่อทำนา หรือทำการเกษตร เป็นการช่วยสงเคราะห์ราษฎรที่ยากจนและป้องกันการบุกรุกหรือโต้แย้งกรรมสิทธิ์ไปด้วยในตัวจึงคาดหวังกับจำนวนค่าตอบแทนที่เป็นตัวเงินที่จะได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยได้ยาก และที่สำคัญปัญหาเรื่อง การทุจริตของเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นข้าราชการประจำหรือนักการเมืองจะเข้ามามีอิทธิพลเหนือเจ้าหน้าที่เพื่อหวังผลประโยชน์ตอบแทนส่วนตน ยังไม่ปรากฏให้เห็นชัดเจนเช่นปัจจุบัน ประกอบกับกฎหมายหลักที่ใช้บังคับกรณีจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุมีจำนวนน้อยและมีรายละเอียดไม่เพียงพอที่จะทำให้วิธีดำเนินการจัดหาประโยชน์เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพได้ หรือแม้แต่นโยบายของรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรีก็ยังไม่มีบทบาทสำคัญที่จะมีผลต่อ การจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุมากนัก ทั้งนี้ เนื่องจากในระยะแรกการจัดหาประโยชน์มิได้เน้นค่าตอบแทนในเชิงเศรษฐกิจเป็นหลัก ต่อมาในระยะกลางที่เริ่มตั้งแต่ช่วงภายหลังจากมีพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518 เป็นต้นมา ได้มีการออกกฎหมายของฝ่ายบริหารในรูปแบบของกฎหมายลำดับรองมากขึ้นตามสภาพปัญหาสังคมที่พัฒนาไปตามลำดับ จึงเกิดแนวคิดภายในกระทรวงการคลังที่จะทำให้ได้ค่าตอบแทนจากการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุให้เพิ่มมากขึ้นจึงให้มีระเบียบว่าด้วยการพัฒนาที่ราชพัสดุ พ.ศ.2534 ซึ่งจะเน้นผลตอบแทนในทางเศรษฐกิจมากขึ้นแต่ก็เป็นเพียงจุดเริ่มต้นเล็ก ๆ ที่มีการเปลี่ยนแปลง แม้ในระยะต่อมากระทรวงการคลังจะได้ปรับปรุงระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ พ.ศ.2547 โดยยกเลิกระเบียบว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ฉบับเดิมเกือบจะทั้งหมด ลักษณะหรือรูปแบบการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุก็ยังไม่ต่างจากเดิมมากนัก ในปัจจุบันเกิดแนวคิดใหม่ที่จะจัดหาประโยชน์ในเชิงธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบด้วยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในชื่อ บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด มีฐานะเป็นบริษัทจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 3 โดยจัดอยู่ในประเภทของรัฐวิสาหกิจที่กระทวงการคลังถือหุ้นทั้งหมด ให้มีอำนาจหน้าที่นำที่ราชพัสดุไปจัดหาประโยชน์ตามนโยบายที่รัฐบาลกำหนด ลักษณะการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุจะดำเนินการในเชิงเศรษฐกิจมากกว่าที่ผ่านมา และเป็นวิธีใหม่ที่น่าจะเป็นจุดแข็งในการจัดหาผลประโยชน์ โดยโครงการแรกที่ดำเนินการ คือ โครงการศูนย์ราชการแจ้งวัฒนะ เขตหลักสี่กรุงเทพมหานคร นอกจากนั้น ยังมีโครงการหลัก ๆ ที่ตามมาอีก คือ โครงการบ้านธนารักษ์ที่จัดทำขึ้นเพื่อเป็นบ้านสวัสดิการให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ การดำเนินการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุด้วยบริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด อาจจะเป็นรูปแบบใหม่ที่น่าจะเกิดประสิทธิภาพมากกว่าการดำเนินการโดยเจ้าหน้าที่ของกรมธนารักษ์ แต่ก็ยังไม่สามารถจะประเมินผลได้ในขณะนี้ เนื่องจากเป็นเพียงจุดเริ่มต้นของแนวคิดใหม่เท่านั้น

            ปัญหาและอุปสรรคในการจัดหาประโยชน์ที่ราชพัสดุที่ปรากฏมาตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันสามารถสรุปหลักที่สำคัญได้ ดังนี้

           1.  กฎหมายหลัก กฎหมายรอง และแนวทางปฏิบัติต่างๆ เกี่ยวกับที่ราชพัสดุและ การจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุมีจำนวนไม่เพียงพอ

                 สาระสำคัญที่เป็นหลักเกณฑ์ในเรื่องของการจัดหาประโยชน์ไม่เหมาะสม และมีพัฒนาการด้านกฎหมายไม่ทันต่อสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป โดยพิจารณาได้จาก จำนวนกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง ระเบียบ คำสั่ง และแนวทางปฏิบัติ ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันมีจำนวนจำกัดเพียงไม่กี่ฉบับเท่านั้น เช่น พระบรมราชโองการของรัชกาลที่ 6 พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518 พระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงาน ฯ พ.ศ.2535 โดยที่กฎหมายแต่ละฉบับ ก็มิได้กำหนดสาระสำคัญไว้อย่างเพียงพอ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ ซึ่งมีเพียง 12 มาตรา และเป็นกฎหมายที่ผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่รัฐสภา ทำให้กฎหมายมิได้รับการยอมรับเท่าที่ควร จึงมีผลบังคับใช้กับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง ไม่ว่า หน่วยงานภาครัฐหรือภาคเอกชน จะมีข้อโต้แย้งในเรื่องอำนาจหน้าที่ของกระทรวงการคลังอันเกี่ยวกับที่ราชพัสดุมาโดยตลอด และประเด็นที่สำคัญ คือ กฎหมายฉบับนี้ไม่มีบทกำหนดโทษหรือสภาพบังคับกับผู้โต้แย้งหรือไม่ปฏิบัติตามแต่อย่างใด สะท้อนให้เห็นว่า กฎหมายที่มี การยกร่างโดยไม่รอบคอบ และไม่มีการศึกษาวิจัยอย่างรอบด้านก่อนเสนอเข้าสู่การพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติ แม้จะมีกฎหมายที่ต้องการได้ตามกำหนดเวลา แต่จะได้ปัญหาเรื่อง การบังคับใช้พ่วงมาด้วยตลอดไม่มีวันสิ้นสุด

                 ในส่วนของกฎหมายรองตั้งแต่กฎกระทรวง ระเบียบ คำสั่ง ซึ่งเป็นกฎหมายของ ฝ่ายบริหาร โดยผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการที่ราชพัสดุนั้นพบว่า สภาพปัญหา ไม่ต่างจากกฎหมายหลักระดับพระราชบัญญัติ กล่าวคือ มีจำนวนไม่เพียงพอ ไม่เหมาะสม และพัฒนาการไม่ทันต่อสภาพปัญหา ทั้งนี้ เพราะมีระเบียบที่เป็นหลักเกณฑ์และวิธีการ ในการพิจารณาจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ซึ่งเป็นที่รู้จัก และถูกนำไปใช้โดยเจ้าหน้าที่จัดผลประโยชน์ของกรมธนารักษ์ที่สำคัญเพียง 3-4 ฉบับเท่านั้น เช่น ระเบียบการปกครองและจัดประโยชน์ที่ดินสิ่งปลูกสร้างราชพัสดุ พ.ศ.2485 ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ พ.ศ.2527 ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการพัฒนาที่ราชพัสดุ พ.ศ.2534 ระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยวิธีการจัดประมูลจัดให้เช่าที่ราชพัสดุ พ.ศ.2538 และระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ พ.ศ.2547 จะเห็นได้ว่าระเบียบฯ ที่เป็นหลัก ในการจัดหาประโยชน์ด้วยการจัดให้เช่า มีเพียง 3 ฉบับเท่านั้น คือ ระเบียบฯ พ.ศ.2485 ระเบียบฯ พ.ศ.2527 และระเบียบฯ พ.ศ.2547 ซึ่งระเบียบแต่ละฉบับผ่านการบังคับใช้มาเป็นเวลานานกว่าจะได้รับการปรับปรุงแก้ไข สะท้อนให้เห็นว่า กระทรวงการคลังมิได้ให้ความสำคัญ กับพัฒนาการของบทบัญญัติแห่งกฎหมายเท่าที่ควร ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อประสิทธิภาพของ การจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ ทั้งนี้เพราะเจ้าหน้าที่จัดผลประโยชน์จะยึดถือกฎหมาย และระเบียบเป็นหลักในการปฏิบัติงาน หากกฎหมายมีเนื้อหาไม่เอื้อต่อการบังคับใช้ เจ้าหน้าที่จะไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพตามไปด้วย

            2.  บุคลากรที่ทำหน้าที่ด้านการจัดหาผลประโยชน์ไม่เพียงพอ และขาดความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการจัดหาประโยชน์จากที่ดิน

                  ปัญหาและอุปสรรคในส่วนนี้มีต่อเนื่องมาจากอดีตจนถึงปัจจุบัน สาเหตุเกิดจากรัฐบาล ในแต่ละยุคมิได้เห็นความสำคัญที่จะต้องมีเจ้าหน้าที่จัดหาประโยชน์อย่างเพียงพอ ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะมิได้เน้นรายได้ที่เป็นค่าตอบแทนจากการใช้ที่ราชพัสดุ แต่ไปเน้นจากรายได้ภาษีอากรและรายได้จากทรัพยากรอื่นๆ โดยพิจารณาได้จาก ระยะแรกที่ตั้งกรมธนารักษ์ในส่วนภูมิภาค ไม่มีเจ้าหน้าที่จัดหาประโยชน์อยู่เลย งานเกี่ยวกับที่ราชพัสดุฝากไว้กับเจ้าหน้าที่กรมสรรพากรซึ่งไม่มีความรู้เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ แม้กระทั่งในปัจจุบัน ในส่วนภูมิภาคจะมีเจ้าหน้าที่จัดหาประโยชน์ประจำอยู่ในแต่ละจังหวัด เพียง 1-2 คน ดำเนินการด้านการจัดหาประโยชน์ตามระเบียบฯ ทุกรูปแบบ ซึ่งหากเทียบปริมาณงานกับจำนวนเจ้าหน้าที่แล้ว แทบจะเรียกหาประสิทธิภาพไม่ได้เลยในส่วนกลางปัจจุบัน สำนักบริหารที่ราชพัสดุกรุงเทพมหานครมีเจ้าหน้าที่จัดผลประโยชน์ ที่ทำหน้าที่ด้านจัดหาประโยชน์อยู่เพียง 12 คน ดำเนินการในพื้นที่ 50 เขตของกรุงเทพมหานคร จัดหาประโยชน์ในทุกรูปแบบเช่นเดียวกัน สภาพจึงไม่แตกต่างจากส่วนภูมิภาคมากนัก ทำให้การจัดหาประโยชน์ทำได้อย่างจำกัดภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการเดิมๆ ที่ได้รับการถ่ายทอดมาจากเจ้าหน้าที่รุ่นก่อนๆ เท่านั้น โอกาสที่จะได้คิดค้นหรือพัฒนา รูปแบบ วิธีการจัดหาประโยชน์ที่ต่างออกไป อย่างที่เรียกว่า มืออาชีพด้านการจัดหาประโยชน์ไม่อาจเกิดขึ้นได้เลย แม้กรมธนารักษ์จะพยายามฝึกอบรมความรู้ใหม่ให้กับเจ้าหน้าที่หรือ จัดตั้งบริษัทภายใต้กฎหมายเอกชนขึ้นมาช่วยดำเนินการในโครงการสำคัญ แต่ก็เป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า สิ่งที่กรมธนารักษ์ กำลังดำเนินการเป็นเพียงให้ยารักษาโรคตามอาการที่เป็น มิใช่รักษาโรคที่ต้นเหตุของโรค เพื่อรักษาให้หายขาด

            3.  รูปแบบและวิธีการจัดหาประโยชน์ยังคงดำเนินการไปอย่างไม่เน้นประสิทธิภาพหรือมุ่งพัฒนาไปแบบก้าวกระโดด

                 พิจารณาจากการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันที่เคยมีการจัดให้เช่า เพื่ออยู่อาศัย เพื่อการเกษตร เพื่อประโยชน์อย่างอื่น เพื่อปลูกสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ และการให้เช่าอาคารราชพัสดุ ซึ่งการจัดให้เช่าใน 5 รูปแบบดังกล่าว มีเพียงการจัดให้เช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ยกกรรมสิทธิ์ให้กระทรวงการคลังเท่านั้นที่สร้างรายได้ หรือผลประโยชน์ตอบแทนได้มากที่สุด ส่วนรูปแบบอื่นๆ แทบจะไม่มีประสิทธิภาพเลย เมื่อเทียบกับจำนวนเนื้อที่ที่จัดให้เช่า หากนำจำนวนเนื้อที่ที่จัดให้เช่าทั่วประเทศ จำนวนหนึ่งแสนล้านไร่ เทียบกับผลตอบแทนพันกว่าล้านบาทนั้น สรุปได้ทันทีว่า รูปแบบและวิธีการจัดหาประโยชน์ที่เป็นอยู่ควรจะต้องเร่งพัฒนาหรือไม่ หากกรมธนารักษ์ยังคงรูปแบบเดิมต่อไปก็จะเป็นเพียงการก้าวเดินไปอย่างช้าๆ และไร้จุดหมาย แม้ขณะนี้ จะมองว่า ได้พัฒนาบ้างแล้ว ด้วยการจัดตั้งบริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด มีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ อยู่ในการกำกับดูแล แต่วิธีการดังกล่าว ยังต้องใช้เวลาในการพิสูจน์ผลงานต่อไปอีก และอาจไม่ใช่คำตอบของปัญหาในอนาคต ทั้งนี้ เพราะที่ผ่านมาไม่มีรัฐวิสาหกิจใด ที่ดำเนินการไปโดยปราศจากการเข้าไปแทรกแซงและหาประโยชน์ส่วนตนของนักการเมืองและผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานนั้นๆ ที่ใช้อำนาจขณะดำรงตำแหน่งอยู่ ครอบงำคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ เพื่อกำหนดนโยบายหรือดำเนินการไปในลักษณะที่ ไม่สุจริต เบียดบังผลประโยชน์ของรัฐไปเป็นประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง การจัดให้เช่าที่ราชพัสดุโดยบริษัทที่กรมธนารักษ์จัดตั้งขึ้นขณะนี้ แม้จะแบ่งเบาภาระใน โครงการใหญ่ๆ ได้บ้าง แต่ก็ทำได้เพียงโครงการเฉพาะกิจที่รัฐบาลต้องการให้ดำเนินการเท่านั้น เช่น โครงการศูนย์ราชการ ถนนแจ้งวัฒนะ และโครงการบ้านธนารักษ์ซึ่งยังไม่ประสบผลสำเร็จ ส่วนโครงการใหญ่อื่นๆ ที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป กรมธนารักษ์ยังต้องดำเนินการ ไปตามปกติ โดยเจ้าหน้าที่จัดหาประโยชน์ที่ขาดความเชี่ยวชาญในการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์โครงการใหญ่ๆ ภายใต้กฎหมายว่าด้วยการร่วมการงานระหว่างรัฐกับเอกชนฯ ซึ่งเจ้าหน้าที่ ยังคงดำเนินการเช่นเดียวกับการจัดให้เช่าหรือจัดหาผลประโยชน์ในโครงการเล็กๆ ทั่วไป แม้บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการร่วมการงานฯ จะเป็นกฎหมายที่ดี แต่เจ้าหน้าที่ ยังขาดความรู้ ความเชี่ยวชาญในการปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าว ประเด็นในเรื่องรูปแบบ และวิธีการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุจึงยังคงเป็นปัญหาที่กรมธนารักษ์ต้องเร่งพัฒนา เพื่อแก้ไขต่อไป

            4.  เป้าหมายและนโยบายในการจัดหาประโยชน์ที่ไม่ชัดเจนและไม่มั่นคง

                  พิจารณาได้จากแนวคิดในการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุในอดีตเป็นเพียง การป้องกันการบุกรุก การโต้แย้งกรรมสิทธิ์ และได้ค่าตอบแทนเข้างบประมาณแผ่นดิน บ้างเท่านั้น การจัดให้เช่าส่วนใหญ่จะเป็นไปเพื่อสงเคราะห์ผู้ยากจน และสนับสนุน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้นำทรัพย์สินของรัฐไปจัดหาประโยชน์เพื่อให้เกิดการพัฒนา แม้ในปัจจุบัน รัฐบาลจะต้องการรายได้จากการนำทรัพยสินไปจัดหาประโยชน์มากขึ้นก็ตาม แต่นโยบายและมติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดหลักการไว้แต่ละครั้ง ยังไร้ทิศทางที่ชัดเจนและ ขาดความต่อเนื่อง เช่น การอนุมัติให้นำที่ราชพัสดุไปแก้ปัญหาสังคม ปัญหาความยากจน ปัญหาสิ่งแวดล้อม โดยมิได้กำหนดนโยบายที่จะให้ทุกส่วนราชการให้ความร่วมมือ กับกระทรวงการคลังในการนำที่ราชพัสดุที่ส่วนราชการต่างๆ ครอบครองไว้เกินความจำเป็น ไปจัดหาประโยชน์ในเชิงธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบ แม้ขณะนี้ กรมธนารักษ์จะมีแผนยุทธศาสตร์และกำหนดตัวชี้วัดผลงานตามกระแสของการปฏิรูประบบราชการ แต่ในทางปฏิบัติ ผู้บริหารระดับสูงยังคงเน้นการนำที่ราชพัสดุไปตอบสนองนโยบายของรัฐมนตรีที่มากำหนดให้ปฏิบัติชั่วระยะเวลาสั้นๆ แล้วก็เปลี่ยนคนใหม่ มอบนโยบายใหม่ ทำให้เจ้าหน้าที่ ระดับผู้ปฏิบัติงานเกิดความสับสน เนื่องจาก นโยบายเดิมยังไม่สำเร็จ แต่ได้มีนโยบายใหม่ เพิ่มมาอีก ที่เห็นได้ชัดในขณะนี้ ได้แก่ นโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน นโยบายจัดให้คนจนมี ที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง นโยบายแก้ปัญหาผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ นโยบายการส่งเสริม การท่องเที่ยวในประเทศ นโยบายเหล่านี้ปฏิบัติไปได้เพียงเล็กน้อยเท่านั้น ต่อมา ก็ถูกแทนที่ด้วยนโยบายใหม่ เช่น นโยบายนำที่ราชพัสดุไปปลูกพืชพลังงานทดแทนและเพิ่มผลผลิต ทางการเกษตร นโยบายนำที่ราชพัสดุไปตอบสนองโครงการรถไฟฟ้าในโครงการเมกะ โปรเจกต์ โดยจัดสร้างศูนย์การค้าและที่พักอาศัยในบริเวณใกล้เคียงกับสถานีรถไฟฟ้า ในลักษณะ Complex และ Hub หากกรมธนารักษ์ยังดำเนินการตามกระแสภายนอกองค์กร โดยไม่มีจุดยืนหรือเป้าหมายที่ชัดเจน ก็คงยากที่จะบรรลุผลในการจัดหาประโยชน์ อย่างมีประสิทธิภาพ

            5.  ศักยภาพของกรมธนารักษ์ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันไม่เพียงพอที่จะทำให้ การจัดหาประโยชน์เป็นไปอย่างเต็มประสิทธิภาพ

                 ไม่ว่าจะมองในด้านใดก็ตาม ยกตัวอย่างเช่น เจ้าหน้าที่ของกรมธนารักษ์ไม่มีการศึกษาวิจัยปัญหาให้รอบคอบ ทำให้เอกสารทางวิชาการมีจำนวนจำกัด จึงไม่ทราบถึงสภาพปัญหาที่แท้จริงของการจัดหาประโยชน์และแนวทางป้องกัน หรือแก้ไขในอนาคต กรณีดังกล่าวนี้ พิจารณาได้จาก กรมธนารักษ์พยายามมอบอำนาจให้กับส่วนราชการอื่น ดำเนินการจัดหาประโยชน์แทน บางแห่งไม่ต้องการรับมอบอำนาจก็จะหาช่องทางให้เสนอกฎหมายเพื่อตัดอำนาจการจัดหาประโยชน์จากกรมธนารักษ์ทั้งหมด โดยไม่ต้องนำรายได้ ส่งงบประมาณแผ่นดิน เช่น สถานศึกษาหรือองค์กรอิสระอื่นๆ ของรัฐที่จัดตั้งตาม กฎหมายเฉพาะ บางกรณีครอบครองที่ราชพัสดุไว้เกินความจำเป็น แล้วนำไปจัดหาประโยชน์ ในลักษณะการให้เอกชนเช่าประกอบธุรกิจ โดยอ้างว่า เพื่อหารายได้เข้าสวัสดิการของหน่วยงาน ส่งผลต่อรายได้จากการจัดหาประโยชน์ที่ไม่สามารถจัดเก็บได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย และอำนาจหน้าที่ในการจัดหาประโยชน์ หรือโอกาสที่จะขยายองค์กรให้ใหญ่ขึ้น ก็หมดสิ้นไปทุกขณะ ซึ่งสวนทางกับกรมสรรพากรที่เก็บภาษีได้มากขึ้นทุกปี และได้รับการเพิ่มอัตรากำลังทุกปี วิธีการแก้ปัญหาของกรมธนารักษ์ที่ผ่านมา คือ จ้างบุคคลภายนอกมาศึกษาปัญหาเฉพาะกรณีที่กฎหมายบังคับให้ทำ โดยไม่มีการศึกษาค้นคว้าอย่างต่อเนื่อง เช่น โครงการพัฒนาที่ราชพัสดุบริเวณสถานีขนส่งหมอชิต ที่จ้างบริษัท เทสโก้ จำกัด ทำการศึกษา แม้ผลที่ได้จะเป็นที่น่าเชื่อถือ แต่ก็ใช้ได้ในระยะเวลาสั้นเท่านั้น หากข้อเท็จจริงเปลี่ยนไป กรมธนารักษ์ก็ต้องจัดทำสัญญาจ้าง เพื่อให้ทำการศึกษาใหม่ ในขณะที่เจ้าหน้าที่ของกรมธนารักษ์ไม่ได้รับการส่งเสริมให้ดำเนินการศึกษา แม้จะมีศักยภาพดีกว่าบุคคลภายนอกในหลายด้าน แต่ก็ถูกมองข้ามความสำคัญ จึงไม่มีโอกาสพัฒนาความรู้ความสามารถให้สูงขึ้น และไม่มีแนวคิดที่จะพัฒนาองค์กรไปสู่ความก้าวหน้าได้

            6.  หลักฐานทางทะเบียนของที่ราชพัสดุที่ส่วนราชการอื่นครอบครอง ขาดความถูกต้อง ชัดเจน

                 ปัจจุบัน ที่ราชพัสดุส่วนใหญ่อยู่ในความครอบครองของส่วนราชการในแต่ละกระทรวง ขาดการสำรวจและนำส่งขึ้นทะเบียนไว้กับกรมธนารักษ์อีกจำนวนมาก จึงไม่มีรายละเอียดเกี่ยวกับอาณาเขต จำนวนเนื้อที่ในแต่ละแปลงที่ชัดเจน ทำให้ไม่สามารถดูแลหรือควบคุม การใช้ประโยชน์ได้ และเป็นปัจจัยหนึ่งที่ก่อปัญหาการบุกรุกเข้าครอบครองที่ราชพัสดุ การแก้ไขปัญหาโดยจัดให้เช่าช่วยได้เพียงบางส่วนเท่านั้น ซึ่งปัจจุบัน มีที่ราชพัสดุอีกจำนวนมากที่ยังคงมีปัญหาการบุกรุกครอบครองโดยเอกชนและเกิดปัญหามวลชน เช่น ที่ราชพัสดุ ในความครอบครองของกระทรวงกลาโหม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศึกษาธิการ หน่วยงานในสังกัดของส่วนราชการดังกล่าวครอบครองที่ราชพัสดุไว้ เกินความจำเป็นและดูแลรักษาไม่ทั่วถึง ไม่มีการจัดทำหลักฐานทางทะเบียนให้ถูกต้องครบถ้วน กรมธนารักษ์จึงไม่สามารถนำมาจัดหาประโยชน์ได้

            7.  การเน้นผลงานตามคำรับรองการปฏิบัติราชการ (ตัวชี้วัด) ที่มากเกินไป เป็นอุปสรรคในการจัดหาประโยชน์อีกส่วนหนึ่งด้วย

                 เนื่องจากผลงานที่แสดงออกทางตัวชี้วัดจะทำให้ได้รับเงินรางวัลตอบแทนรายปีที่เป็นค่าตอบแทนอื่น นอกเหนือจากเงินเดือน ดังนั้น กรมธนารักษ์จึงกำหนดเป้าหมายที่สามารถบรรลุผลได้ง่ายและผลงานเป็นที่ประจักษ์เมื่อถูกประเมิน เช่น การนำที่ราชพัสดุไปจัดสร้างสวนสาธารณะในเขตเทศบาล หรือในทำเลที่มีศักยภาพเพียงพอที่จะนำที่ดินไปจัดหาประโยชน์ในเชิงธุรกิจได้ แต่นำไปจัดสร้างสวนสาธารณะซึ่งทำได้ง่ายกว่า เมื่อดำเนินการแล้วก็เกิดปัญหาในการดูแลและบำรุงรักษา ในท้ายที่สุดก็จะไปขอความร่วมมือในเชิงบังคับให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นต้องรับมอบไปบริหารจัดการแทนต่อไป ซึ่งหากพิจารณาโดยอำนาจหน้าที่แล้ว การจัดสร้างสวนสาธารณะให้สังคมเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง แต่กรมธนารักษ์พยายามที่จะเข้าไปทำหน้าที่ดังกล่าว โดยทิ้งภารกิจหลักที่จะต้องจัดให้ ส่วนราชการต่างๆ ได้มีที่ดินเพื่อเป็นที่ตั้งสำนักงานเพื่อตอบสนองภารกิจในทางราชการ รวมทั้งดำเนินการนำที่ดินไปจัดหาประโยชน์เพื่อนำรายได้เข้างบประมาณแผ่นดินให้มากที่สุด 

ข้อเสนอแนะ

           ในการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุภายใต้การบริหารของกรมธนารักษ์ ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมีปัจจัยที่เป็นปัญหาและอุปสรรคหลายประการ ซึ่งประกอบไปด้วย ประเด็นหลักๆ และประเด็นปลีกย่อยอีกมากมาย ตามที่ได้ศึกษาสภาพปัญหาและสรุปให้เห็น เป็นตัวอย่างไว้แล้ว กรณีดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า แนวทางบริหารจัดการที่ราชพัสดุ โดยเฉพาะด้านการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุด้วยการจัดให้เช่าซึ่งดำเนินการโดย กรมธนารักษ์ในขณะนี้ยังต้องปรับปรุง แก้ไข หรือพัฒนาวิธีการต่างๆ เพื่อให้ได้ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงขอเสนอแนะประเด็นต่างๆ ที่น่าสนใจเพื่อนำไปประกอบ การพิจารณา ดังนี้

            1.  ในส่วนของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ ที่ใช้บังคับในปัจจุบัน ส่วนใหญ่จะเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารที่สามารถปรับปรุง แก้ไขเพิ่มเติมให้เหมาะสมกับสภาพปัญหาที่เปลี่ยนแปลงไปได้ไม่ยากนัก แต่เมื่อพิจารณาจากสภาพปัญหาที่ผ่านมาจะพบว่า มีพัฒนาการที่ล่าช้าและมีจำนวน ไม่เพียงพอ ดังนั้น กรมธนารักษ์ควรจะมีฝ่ายวิจัยและพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวกับที่ราชพัสดุโดยเฉพาะ เพื่อติดตามสภาพปัญหาจากส่วนราชการอื่นและให้หน่วยงานในสังกัดนำมาวิเคราะห์และยกร่างกฎหมายใหม่ในทันที โดยไม่ต้องรอดำเนินการให้เป็นไปตามแผนพัฒนากฎหมาย ในภาพรวม จึงจะทำให้กฎหมายทันสมัยอยู่ตลอดเวลา กรณีของกฎหมายหลัก ระดับพระราชบัญญัติที่เป็นกฎหมายใหม่ที่เจ้าหน้าที่จัดผลประโยชน์ไม่มีความเชี่ยวชาญ ในการบังคับใช้ แม้โดยสาระสำคัญหรือเนื้อหาของกฎหมายจะเป็นกฎหมายที่ดี ซึ่งน่าจะทำให้ การจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุเป็นไปอย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ แต่ในทางปฏิบัติ กลับตรงกันข้าม และเป็นอุปสรรคมากขึ้น โดยเฉพาะการจัดหาประโยชน์ โครงการใหญ่ที่มี มูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป เมื่อกฎหมายกำหนดขั้นตอนและรายละเอียดมากขึ้น เจ้าหน้าที่ซึ่งไม่มีความเชี่ยวชาญในกฎหมายเฉพาะดังกล่าว จะใช้เวลามากขึ้นตามไปด้วย ทำให้โครงการต่างๆ ล่าช้า และยังไม่มีโครงการใดประสบผลสำเร็จ การที่กรมธนารักษ์แก้ปัญหาโดยจ้างบุคคลภายนอกศึกษาปัญหาเฉพาะราย จึงเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น แต่ไม่ช่วยส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานได้มีความเชี่ยวชาญในการพัฒนาหรือแก้ไขปัญหาข้อกฎหมายเหล่านั้นได้โดยลำพัง

            2.  หลักเกณฑ์และวิธีการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุด้วยการจัดประมูล ยังทำได้ในกรอบที่ถูกจำกัด ทำให้ผู้มีโอกาสที่จะเข้าร่วมประมูลเพื่อพัฒนาที่ราชพัสดุในเชิงธุรกิจ อยู่ในวงแคบเฉพาะบุคคลบางกลุ่มที่คุ้นเคยกับเจ้าหน้าที่ของกรมธนารักษ์เท่านั้น ทั้งนี้ เพราะรูปแบบวิธีการปิดประกาศ และแจ้งข่าวสารการประมูลมุ่งทำให้ครบตามกรอบ ที่ระเบียบของทางราชการกำหนดไว้ แต่มิได้มุ่งที่จะให้ทุกคนเข้าถึงข้อมูลได้อย่างกว้างขวาง และทั่วถึง หรือมิได้มุ่งไปถึงมืออาชีพด้านการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งประเด็นนี้ คณะผู้วิจัย ขอเสนอแนะว่า หากจะขจัดอุปสรรคดังกล่าวไป กรมธนารักษ์ควรจะกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการที่จะจัดให้มีการประมูลแบบใหม่ โดยเน้นให้ใช้วิธีการที่หลากหลายและหาพันธมิตรที่อยู่ในวงการของกลุ่มเอกชนที่พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ซึ่งจะทำให้ผู้เข้าร่วมประมูลในโครงการต่างๆ มีมากขึ้น

            3.  กรมธนารักษ์ควรเร่งศึกษาแนวทางจัดตั้งองค์กรใหม่ที่เน้นการปฏิบัติหน้าที่ อย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะด้านการจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุ ในรูปแบบขององค์การมหาชน เพื่อรับโอนอำนาจหน้าที่ด้านการจัดหาประโยชน์ ในโครงการใหญ่ที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป โดยให้ทำหน้าที่คู่ขนานไปกับ บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ แล้วเปรียบเทียบผลการปฏิบัติงานทั้งสององค์กร หากองค์กรใดทำได้ดีกว่าควรส่งเสริมให้ดำเนินการต่อไป ทั้งนี้ เพราะการใช้ระบบราชการของกรมธนารักษ์ไปดำเนินการจัดให้เช่า ไม่มีศักยภาพเพียงพอที่จะตอบสนองความต้องการของส่วนราชการอื่นๆ ที่ต้องการให้จัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุที่ครอบครอง อยู่ได้ จึงทำให้หลายหน่วยงานหาช่องทางที่จะให้มีกฎหมายตัดอำนาจการจัดหาประโยชน์ ไปจากกรมธนารักษ์ อีกทั้งยังมีส่วนราชการหลายแห่งเริ่มหาทางออกโดยอ้างว่า ทำเพื่อสวัสดิการของบุคลากร โดยขอดำเนินการแบบสวัสดิการในเชิงธุรกิจตามระเบียบ สำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดสวัสดิการ พ.ศ. 2547

            4.  ในระยะเวลาอันสั้น กรมธนารักษ์ควรปรับปรุงองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในส่วนกลาง ให้แบ่งเป็นสำนักงานธนารักษ์พื้นที่กรุงเทพมหานคร จำนวน 5 พื้นที่ กระจายลงไปตั้งสำนักงานในแต่ละพื้นที่ต่างๆ โดยให้รับผิดชอบพื้นที่ละ 10 เขต เน้นการทำงานเชิงรุกในด้านการจัดหาประโยชน์ให้ได้จำนวนผู้เช่ามากขึ้นในแต่ละปี และในส่วนภูมิภาคควรจัดตั้ง สำนักงานธนารักษ์ภาคขึ้นอีก 4 ภาค เพื่อกระจายอำนาจตัดสินใจที่เป็นของกรมธนารักษ์ให้กับ สำนักงานของกรมธนารักษ์ในภาคต่างๆ ให้ดำเนินการรวดเร็วยิ่งขึ้น

            5.  การแก้ไขปัญหาผู้บุกรุกให้ยินยอมทำสัญญาเช่าอย่างถูกต้อง สำหรับผู้ที่อยู่ในพื้นที่ ของส่วนราชการอื่นที่ครอบครอง ดูแล ใช้ประโยชน์ ไม่ควรกำหนดเงื่อนไขให้หน่วยงาน ผู้ครอบครองต้องดำเนินการกับผู้บุกรุกก่อนจึงจะส่งคืนที่ราชพัสดุได้ เพราะเป็นการผลักภาระให้หน่วยงานอื่นโดยการออกกฎกระทรวง ซึ่งไม่มีบทบังคับที่ใช้ได้จริง ทำให้ส่วนราชการเหล่านั้นหลีกเลี่ยงปัญหามากขึ้น และไม่ร่วมกับกรมธนารักษ์ในการแก้ไขปัญหาผู้บุกรุก วิธีที่ควรดำเนินการ คือ ควรแก้ไขหลักการดังกล่าวในกฏกระทรวง โดยให้กรมธนารักษ์เข้าไปดำเนินการขอให้ส่งคืนที่ดินในสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพียงแต่ให้ขอความร่วมมือส่วนราชการผู้ครอบครองที่ดินในการจัดทำหลักฐานและทะเบียนเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ เพื่อใช้ประกอบการจัดให้เช่าในภายหลัง ซึ่งวิธีการดังกล่าว จะทำให้ได้ข้อมูลเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ และได้ที่ราชพัสดุคืนมาจากส่วนราชการต่างๆ อีกเป็นจำนวนมาก

            6.  ควรแก้ไขปัญหาการแตกความสามัคคีในองค์กร โดยส่งเสริมให้เกิดระบบคุณธรรมอย่างแท้จริง เนื่องจากสภาพการทำงานขององค์กรในปัจจุบัน บุคลากรขาดความรัก ความสามัคคีที่จะมุ่งพัฒนาองค์กรไปสู่ความเจริญก้าวหน้าในระดับองค์กรชั้นนำของประเทศในด้านการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ทั้งนี้ เพราะที่ผ่านมา กรมธนารักษ์มิได้ใช้วิธีการบริหาร ที่ส่งเสริมให้เกิดความสามัคคีของบุคลากร ไม่ยึดหลักคุณธรรมในการประเมินผลงาน เพื่อจะได้ความดี ทำให้ข้าราชการที่ดีและตั้งใจทำงาน ขาดขวัญและกำลังใจที่จะมุ่งมั่น ปฏิบัติหน้าที่ให้ดีที่สุด ส่วนใดที่ทนอยู่ในสภาพเดิมได้ก็ต้องยอมรับสภาพความเป็นจริง หากส่วนใดที่ไม่สามารถทำใจให้ยอมรับได้ ก็จะดิ้นรนเพื่อไปสู่องค์กรที่มีระบบพิทักษ์คุณธรรม ในระบบราชการที่ดีกว่า สภาพปัญหาดังกล่าวนี้คงไม่ต่างจากส่วนราชการอื่นๆ ทั่วไป ที่มีการแบ่งกลุ่มแบ่งฝ่าย หากต้องการความก้าวหน้าในอาชีพรับราชการ การที่มีศาลปกครอง ไม่ได้ช่วยให้ผู้บริหารเกรงกลัวต่อการละเมิดระบบคุณธรรมแต่อย่างใด สภาพปัญหาปัจจุบัน คือ การทำงานในองค์กรยังยึดหลักผลประโยชน์ตอบแทน ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา ปัญหานี้คณะผู้วิจัยเห็นว่า เป็นปัญหาที่สำคัญ เป็นอันดับแรกที่น่าศึกษาวิจัยเป็นอย่างมาก เพราะตราบใดยังไม่มีวิธีการป้องกันระบบตอบแทนระหว่างบุคคลที่ใช้อำนาจรัฐไปหาประโยชน์ส่วนตนได้แล้ว แม้จะออกกฎหมายจำนวนมากเพียงใด ก็คงไม่ช่วยให้การจัดหาประโยชน์จากที่ราชพัสดุเกิดประสิทธิภาพได้

Attachments:
FileDescriptionUploaderFile size
Download this file (PDF01-03.pdf)เอกสารปัญหาและอุปสรรคการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ ศึกษากรณีกฎหมายและ แนวทางปฏิบัติในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดให้เช่าAdministrator145 Kb
Download this file (cover.pdf)ปกหน้าหน้าปกรายงานฉบับสมบูรณ์Sangdao Laemthong113 Kb
Download this file (perface.pdf)คำนำคำนำSangdao Laemthong46 Kb
Download this file (content.pdf)สารบัญสารบัญSangdao Laemthong70 Kb
Download this file (c1.pdf)บทที่ 1บทนำSangdao Laemthong89 Kb
Download this file (c2.pdf)บทที่ 2แนวคิด ที่มา และรูปแบบการจัดหาประโยชน์ในที่ดินราชพัสดุSangdao Laemthong474 Kb
Download this file (c3.pdf)บทที่ 3กฎหมายและแนวทางปฏิบัติในการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุในปัจจุบันSangdao Laemthong404 Kb
Download this file (c4.pdf)บทที่ 4วิเคราะห์ปัญหาการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุที่ควรปรับปรุงSangdao Laemthong597 Kb
Download this file (c5.pdf)บทที่ 5บทสรุปและข้อเสนอแนะSangdao Laemthong126 Kb
Last Updated on Friday, 24 February 2012 13:24

Copyright 2011 : ศูนย์ประสานการศึกษานโยบายที่ดิน (Land Policy Study Forum)
Telephone +66(0)2-9654737-8, Fax +66(0)2-9654739 | Webmaster Email : landforum.mail@gmail.com